2018年5月號 — 第235期

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公務員薪調機制 破壞容易 建設難
本會堅持按機制在審核薪酬趨勢調查報告書後提出薪調訴求



時光任苒,又到五月,正是一年一度派發、審核薪酬趨勢調查報告書及公務員年度薪酬調整的時候了。

 

早於今年4月,有部份公務員團體急急在薪酬趨勢調查報告書還未完成,過去一年度平均通脹數字還未供佈,就提出年度公務員薪酬調整的訴求,偏離現行機制,其有可能自陷困境。

 

本會當時也接獲不少傳媒的查詢,詢問本會對年度公務員薪調的期望、預測、訴求、對其他公務員團體提出7%的意見,等等。本會的回應是:按機制。當薪酬趨勢調查報告書(報告書)在5月中派發予薪酬趨勢調查委員會職方,隨即經審核報告書後,若被職方代表確認,薪酬趨勢淨指標(NPTI)將成為考慮公務員薪調的“一籃子”因素的其中重要一環;其他因素包括社會經濟狀況、政府財政狀況、消費物價指數(CPI)、公務員士氣,職方薪調訴求及當年一些實時的特殊因素;接著,按上述的“一籃子” 因素,公務員團體將會在5月底會向政府提出年度公務員薪調訴求 (Pay Claim) 。本會一向尊重、依從機制,在上述數據未具備的情況下,本會不會提出薪調訴求,免破壞機制。

 

現行一年一度的公務員薪酬調整機制基本上包括了如下幾個主要環節: 

1.公務員薪俸及服務條件常務委員會之下的 薪酬趨勢調查委員會(PTSC – Pay Trend Survey Committee)會就薪酬趨勢調查的方法及參與調查的公司名單開會,討論需否修訂、增減並作出決定。

2.委員會轄下的薪酬研究調查組(Pay Survey and Research Unit)會根據協議了的調查方法及公司名單,調查私營機構僱員在上 一年度的薪酬趨勢。

3.薪酬研究調查組整合調查結果,經加權計算出薪酬趨勢總指標(Gross Pay Trend Indicators/GPTI)後,將薪酬趨勢調查報告交薪酬趨勢調查委員會三方成員審核。報告會同時羅列,經減去公務員事務局提供的公務員遞增薪額開支(Pay Roll Cost)而得出 的薪酬趨勢淨指標(Net Pay Trend Indicators),以及消費物價指數(CPI)的數據, 供參考。

4.薪酬趨勢調查委員會三方成員審核有關調查報告,並各自決定是否確認、有保留地確認或不確認調查的結果。

5.中央評議會職方參考薪酬趨勢淨指標及其他多項因素(每年側重點不盡相同,過往亦不限當局所規定的6項),主動(完全不需要當局〝邀請〞)向公務員事務局提出薪酬調 整的要求(Pay Claim)及理據。

6.行政長官會同行政會議在考慮職方的要求及多項其他重要因素後會向中央評議會職方提出薪酬調整建議方案(Pay Offer)。

7.職方就政府的建議作出回應,接納或提出 反建議。

8.行政長官會同行政會議作最後決定,並交方案予立法會財務委員會申請撥款。

9.薪酬趨勢調查委員會於每年9月開會,檢討較早時進行的薪酬趨勢調查,以進一步改善調查方法(如需要的話)。

 

現行一年一度公務員薪酬調整機制確立自1972(1) , 機制40多年來不停演變, 例如:

1.調查機構由隸屬當年銓敍科的薪俸調查組,到1983年公務員薪俸及服務條件常 務委員會之下的薪酬調查研究組;

2.審核機構由高級公務員評議會之下的薪俸調查組督導委員會,到1983年公務員薪俸及服務條件常務委員會之下的薪酬趨勢 調查委員會;

3.調查方法的檢討制度化由需要時才檢討薪酬趨勢調查的方法,到規定每年薪酬趨勢調查結果審核後的9月定期檢討;

4.進行調查期由每年的5月提前到每年的 4月;

5.宣佈調整日期由每年的7、8月,提前到 6月,以縮短薪酬趨勢調查的進行和公務員薪酬調整的落實引致的時間上的差距;

6.調查範圍由最初的68間到現在 100多間;參與調查 的公司亦隨着香港從事經濟活動人口的整體分佈情況的變化而調整,由最初為主要經濟行業的製造業居多,到如今讓位予金融及地產業;公司的規模由僱員人數全部需為100人以上的較大型公司到如今擴及到 50至99人的較小型公司;

7.納入調查及計算的資料數據由最初的範圍相對狹窄,擴大到如今包括私營機構因應生活費用、公司業績、薪酬市值調整、 勞績獎賞、遞增薪額、花紅及雙糧變動等因素而給予的薪金調整;

8.扣减公務員遞增薪額開支經港督根據《1968年協約》委任的1988年仲裁委員會(Committee of Inquiry - C of I)建議, 由1989年起,私營機構僱員的勞績獎賞 和遞增薪額必須納入調查之內,由此計算出薪酬趨勢總指標;作為對等處理,公務員3個薪金級別的遞增薪額開支亦須扣減,並從而得出薪酬趨勢淨指標,作為職方和政府考慮公務員薪酬調整幅度時,共同參考的依據。

9.透過薪俸調查組督導委員會,高級公務員評議會職方的成員團體,提出了許多有用的建議,以及其後的薪酬趨勢調查委員會,本會亦積極參與,提出了甚多建設性建議,為薪酬趨勢調查方法的持續改善,作出了貢獻。 

 

薪酬趨勢調查及公務員年度薪調機制的特點及現時存在的問題

1.薪酬趨勢調查滯後一年:薪酬調整追趕私營機構

每年4月1日起實施的公務員薪酬調整,都是經過對上年度私營機構的薪酬趨勢進行了調查,並根據有關調查的結果加權計算出薪酬趨勢指標。由是應知,它實際上是滯後一年的調查,而用來參考的調查結果,亦是落後一年的數據。有關薪酬調整,實際上只是追趕私營機構上一個年度的調整,絕非 “帶領市場”。

 

2.公務員薪酬調整與指標向來不掛鈎

酬趨勢淨指標確是職方及政府雙方共同的主要考慮因素,過往亦有好幾年的公務員薪酬調整幅度相等於薪酬趨勢淨指標,但這並不等於兩者已“掛鈎”。因應每一年實際情况的不同,在考慮眾多因素中,雙方的側重點每一年均不盡相同:有時會以薪酬趨勢指標,有時會以通脹或政府的財政狀况、香港的經濟狀况作為某一年的主要考慮因素,有時會幾個因素一併考慮。

公務員事務局在2013年6月4日致立法會的《立 法會參考資料摘要》文件中,羅列政府方案理據(見文件第14段)時聲稱:“薪酬調整方案與各相關薪金級別的薪酬趨勢淨指標掛鉤(鈎), 以維護薪酬趨勢調查和薪酬調整機制的公正性 和公信力”,以 “貫徹保持公務員薪酬與私營機 構薪酬大致相若的政策”。如此“掛鈎”宣示, 高級公務員評議會職方自1970年代初協助確立現行一年一度公務員薪酬調整機制以來,從未聽聞過或在前港英政府以及回歸後的前3屆特區政府任何文件中發現過。當時硬要“掛鈎”的做法既不現實,更偏離過往的做法。

在現行的一年一度公務員薪酬調整機制之下,各相關薪金級別的薪酬趨勢淨指標從未與薪酬調整的幅度“掛鈎”。多年來,因應每年不同的實際情况,政府雖羅列多項通常會予以考慮的因素,但從不作出規限;近十多年,當局曾單方面量化並限定考慮因素的項目只有6個。事實上,〝不足之數〞(shortfall)、 港元貶值等其他因素,過去均曾被考慮過。

 

3.對抗通脹、維持購買力向來是重要考慮因素 之一

高級公務員評議會在1968年成立後,曾確認政府在1965年訂定的公務員薪俸政策基本原則,其中包括〝公務員要求根據生活費用指數來調整薪金以維持其實際價值是合理的〞。現行一年一度的薪酬趨勢調查誕生的背景原因之一,正是 官職雙方對通脹的共同關注。 

高級公務員評議會成立的薪俸調查組進行現行機制第一次薪酬趨勢調查的機構,其職權範圍之一:“核定薪酬趨勢並顧及消費物價指數(to assess pay trends having regard to the Consumer Price Index)”,便是一個明顯的註腳。

8年後的1982年12月,剛成立3年的公務員薪俸及服務條件常務委員會,亦曾在它的《第9號 報告書(公務員薪俸政策第2號報告書)》第4段確認:“公務員要求根據生活費用指數來調整薪金以維持其實際價值是合理的”。過往的做法顯示:職方曾有好幾次以生活費用的指數作為薪酬調整的主要考慮因素。

由此可知,職方多個團體過往以通脹作為主要考慮因素,以維持作為打工仔的公務員薪酬的購買力,並無偏離過往的做法。

 

4.引用的通脹率是落後一年的數據

一向以來,官職雙方正式引用的生活費用的指數,多是按消費物價指數按年變動,截止上一年度3月止12個月的通脹率。事實上,這是落後一年的數據。由是應知,即使根據過了時的通脹率調整薪酬,它實際上只是一個追補的措施。

 

5.其他考慮因素是實時的、當下的

職方在提出薪酬調整的要求或反建議,行政長官會同行政會議(回歸前是港督會同行政局)作出回應,提出薪酬調整的建議或最後決定時,雙方所考慮的其他一些因素,例如政府的財政盈餘或赤字和社會的經濟蓬勃或不景氣的狀况,等等,則向來是實時的、當下的, 其影響是立竿見影的。

事實上,第一次(1974至75年)薪酬趨勢調查儘管已有結果,因1975年經濟不景,當年公務員的薪酬未獲調整,亦即凍薪。 但政府在釐訂1976年的薪酬調整幅度時,接受了職方的要求,特別將1975 年和1976年兩年的薪酬趨勢指標合併考慮, 補回了“不足之數”。

 

6.政策和機制容許公務員分享/分擔經濟的起伏 

1975及1976年頭兩年的凍薪及補回 “不足 之數”的做法,說明了容許公務員分享/分擔 經濟的起伏,向來是政府的薪酬政策,亦是機 制內需要考慮的因素。當時,政府的財政和香港的經濟狀况成了決定公務員薪酬調整的主要考慮因素,其重要性凌駕於薪酬趨勢指標 之上。回歸後有5年的做法也顯示,對這兩項 因素的側重,決定了2002-2005年之間的凍/ 減薪,2009年的凍/減薪。

事實上,1982年12月,公務員薪俸及服務條件 常務委員會便曾在它的《第9號報告書(公務員 薪俸政策第2號報告書)》第11段,明確宣示:“繁榮的果實公務員倘若未能分享,未免有欠 公允”。

只是港英政府在撤退之前的幾年,故意不提容 許公務員分享/分擔經濟起伏的政策,回歸後的 特區政府更因遭遇好幾年的經濟衰退或不景, 只講 “分擔”,不講〝分享〞。 

 

7.現行機制體現政府須是一個良好僱主的政策

現行機制自1974年確立起,即規定參與調查的公司必須為穩健良好的僱主,在工資和薪金方面,有一套合理和有系統的管理方法,有一定的規模。其目的在體現政府須是一個良好僱主的政策。 

由1989年起,根據1988年仲裁委員會的建議,若薪酬趨勢調查結果顯示,低層薪金級別的薪酬趨勢凈指標低於中層,則會調高至與中層同 一水平,除非另有強而有力的理由。這做法同 樣體現了政府須是一個良好僱主的政策。這做法一定程度上起到了避免高、中、低層公務員 的薪酬差距過於擴大的作用。 

 

8.現行機制容許仲裁重大爭議 

根據《1968年協約》的規定,若官職雙方 無法就薪酬爭議在高級公務員評議會內達成 協議,行政長官就會應職方的請求,委任一個 獨立的仲裁委員會去提出仲裁建議。過往的 做法顯示:現行機制曾為嚴重爭議的解決,提 供了一個 “軟着陸”的渠道,有利緩解尖銳的矛盾。

 

9.薪酬趨勢調查有關參與調查公司的“勞績獎賞”(merit) ,經多年後已有所變化,一成不變的與公務員每年的遞增薪額開支互相抵消,並不完全恰當

薪酬趨勢調查的總指標(GPTI)需減去公務員每年的遞增薪額開支(Pay Roll Cost),才得出淨指標(NPTI),作為公務員薪調的考慮因素之一;但因公務員的退休高峰期及公務員編制增加,新招聘人員這幾年特多,而致每年的遞增薪額被“唧高”,令淨指標(Net Pay Trend Indicators/NPTI)被“拉低”; 故此,本會兩年多前已提出要檢討“勞績獎賞”與公務員每年的遞增薪額開支互相抵消,及遞增薪額被“唧高”的情況,可惜當局一直未有正視。如此,已引起公務員團體的爭議和不滿!

 

不論官職雙方,都要尊重恪守薪酬調整機制,才能使公務員的年度薪酬調整在一個合理、理性的情況下進行。職方不宜在薪酬趨勢調查報告書還未審核,就急急提出薪調訴求;當局亦不應在報告書未審核前,試水溫式主動追問職方的薪調訴求。這無疑是間接破壞機制!本屆特區政府第一年處理公務員年度薪調事宜,公務員事務局更應的是:了解機制,維護機制,積極有為的諮詢職方,改進/調整公務員年度薪酬調整機制存在的種種問題。

機制破壞容易,建設難!維護機制,因應情況時勢的變化而改進機制,需要官職雙方共同的努力!

 

註(1) :在現行機制誕生之前,要調整公務員的薪酬, 不論是整體性或個別職系/職系組別的薪酬和 架構,並沒有一個常設的、制度化的做法, 每每只是隔幾年,視乎需要,由當年的港督臨 時委任薪俸調查委員會(Salaries Commission) 去檢討和提出建議。最低薪的第一標準薪級公 務員則有好幾年,根據消費物價指數的上升, 獲發生活費用津貼(COLA - Cost of Living Allowance)。1968年高級公務員評議會成立 以後,才由官職雙方共同成立一個常設的薪俸 調查組(Pay Investigation Unit-PIU)開始去 蒐集及分析私營機構僱員的薪酬及服務條件的 資料。1970年代初因通脹加劇,高級公務員評議會 職方要求公務員薪酬較以往更頻密的調整, 以維持薪酬的實際價值 購買力。1972及 1973年,公務員的薪酬便根據消費物價指數而 調整。然而,除此之外,參考私營機構僱員的 薪酬變動日益受到關注。由是高級公務員評議會的官職雙方催生了一年 一度的薪酬趨勢調查,並參考調查結果以及其 他多項因素,再協商如何按年調整整體公務員 的薪酬,時在1974年,從此成為常設的、制度 化的做法,並由此形成了現行的一年一度的公務員薪酬調整機制。

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